城市是現(xiàn)代化的重要載體，是人民幸福生活的美好家園。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國城市綜合承載能力穩(wěn)步提升，人居環(huán)境持續(xù)改善，人民生活水平顯著提高，城市發(fā)展取得舉世矚目的歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，為推進中國式現(xiàn)代化建設奠定了堅實的物質基礎。
當前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展步入中后期，城市建設由大規(guī)模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，從“有沒有”轉向“好不好”，進入城市更新的重要時期。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），明確了城市更新的總體要求、主要任務、支撐保障和組織實施等。這是黨中央、國務院對城市更新工作作出的全面部署，是指導實施城市更新行動的綱領性文件。
深刻理解實施城市更新行動的重大意義
《意見》指出，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，轉變城市開發(fā)建設方式，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，大力實施城市更新，促進城市結構優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質提升，打造宜居、韌性、智慧城市，并明確到2030年，城市更新行動實施取得重要進展，城市更新體制機制不斷完善，城市開發(fā)建設方式轉型初見成效。要深刻理解實施城市更新行動對于城市發(fā)展模式轉型、助力經濟高質量發(fā)展、滿足人民群眾需要的重大意義，切實把思想認識和行動統(tǒng)一到黨中央的決策部署上來。
第一，城市更新是適應城市發(fā)展新形勢、推動城市高質量發(fā)展的必然要求。城市更新是對城市不適應發(fā)展需求的物質空間、社會形態(tài)和功能業(yè)態(tài)所進行的可持續(xù)改善活動。隨著我國經濟發(fā)展由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，過去“大量建設、大量消耗、大量排放”的城市開發(fā)建設方式已經難以為繼。實施城市更新行動，推動城市開發(fā)建設從粗放型外延式發(fā)展轉向集約型內涵式發(fā)展，將增量建設逐步轉向以提升城市品質為主的存量提質改造，是綜合實現(xiàn)城市社會、經濟、文化等持續(xù)繁榮發(fā)展，推動城市高質量發(fā)展的必然要求。
第二，城市更新是推動解決城市發(fā)展中的突出問題和短板、提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉措。城市的核心是人，評判城市工作的成效，要看是否著力解決人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題。在城鎮(zhèn)化快速推進過程中，出現(xiàn)了城市整體性、系統(tǒng)性、宜居性、包容性和生長性不足，人居環(huán)境質量不高，“城市病”等問題。通過實施城市更新行動，可以改善人居環(huán)境，補齊基礎設施和公共服務設施短板，更加注重人民群眾日益多樣化且不斷升級的需求，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好，是踐行人民城市理念的具體體現(xiàn)和有力行動。
第三，城市更新是實施擴大內需戰(zhàn)略、促進經濟發(fā)展方式轉變的重要渠道。我國城市更新改造需求巨大，通過對低效土地與老舊建筑的盤活利用，既可以穩(wěn)步擴大內需，直接帶動鋼鐵、建筑材料等上游產業(yè)，有效促進家具、家電等領域消費，也可以營造豐富多元的消費場景，形成以長期運營、增值服務為支撐的發(fā)展新模式。同時，通過在城市更新中創(chuàng)新研發(fā)和推廣應用綠色、低碳、智慧等新技術、新產品，還有助于推動城市產業(yè)和科技創(chuàng)新發(fā)展，加快經濟發(fā)展方式轉型升級。
第四，城市更新是保護傳承歷史文化、提高城市空間品質的有效手段。城市是一個民族文化和情感記憶的載體，要本著對歷史負責、對人民負責的精神，處理好傳統(tǒng)與現(xiàn)代、繼承與發(fā)展的關系，將歷史文化保護傳承工作作為城市更新的重要任務，保護具有歷史文化價值的街區(qū)、建筑及其影響地段的傳統(tǒng)格局和風貌，推進歷史文化遺產保護傳承、活化利用，從中培育新業(yè)態(tài)、形成新動能，不斷提升城市空間品質和文化魅力。
準確把握實施城市更新行動的主要任務
《意見》強調“堅持以人民為中心，全面踐行人民城市理念，建設好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”，提出了包括加強既有建筑改造利用，推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開展完整社區(qū)建設，加強城市基礎設施建設改造，保護傳承城市歷史文化等八項主要任務。從好房子到好小區(qū)、從好小區(qū)到好社區(qū)、從好社區(qū)到好城區(qū)，“四好”建設貫穿城市更新全過程、各方面，是打造宜居、韌性、智慧城市的關鍵路徑。
第一，建設好房子。要提高住宅標準，提升設計水平，大力建設安全、舒適、綠色、智慧的好房子。加強既有建筑改造利用，努力把老房子、舊房子改造成好房子。穩(wěn)妥推進C、D級危險住房改造，持續(xù)推進既有居住建筑和公共建筑節(jié)能改造，加強老舊廠房、低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設施等存量房屋改造利用，推動建筑功能轉換和混合利用。
第二，建設好小區(qū)。推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，更新改造小區(qū)燃氣等老化管線管道，支持有條件的樓棟加裝電梯，整治小區(qū)及周邊環(huán)境，加強改造質量安全監(jiān)管，完善長效管理機制，持續(xù)提升老舊小區(qū)居住環(huán)境、設施條件、服務功能和文化價值，努力打造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造升級版。
第三，建設好社區(qū)。完善社區(qū)基本公共服務設施、便民商業(yè)服務設施、公共活動場地等，建設安全健康、設施完善、管理有序的完整社區(qū)。推動舊商業(yè)街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造，推動老舊火車站與周邊老舊街區(qū)統(tǒng)籌實施更新改造，推動老舊街區(qū)功能轉換、業(yè)態(tài)升級、活力提升，打造一批活力街區(qū)。
第四，建設好城區(qū)。建立健全多層級、全覆蓋的公共服務網絡，充分利用存量閑置房屋和低效用地，優(yōu)先補齊民生領域公共服務設施短板。加強地下管線管網、排水防澇、生活污水處理等城市基礎設施建設改造，優(yōu)化城市道路網絡布局。推進新型城市基礎設施建設，建設城市基礎設施生命線安全工程。修復城市生態(tài)系統(tǒng)，建設連續(xù)完整的城市生態(tài)基礎設施體系。加強城市歷史文化保護傳承，推進歷史文化街區(qū)修復和不可移動文物、歷史建筑修繕，探索合理利用文化遺產的方式路徑。
建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)
城市更新主體多元、訴求多樣，是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要強有力的制度政策支撐?！兑庖姟诽岢霭ń⒔∪鞘懈聦嵤C制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融資方式，建立城市更新可持續(xù)模式等六方面保障要求，加快建立健全適應城市更新的制度政策。
第一，建立體檢與更新一體化推進機制。城市體檢評估是精準發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的有效手段，“先體檢、后更新”“無體檢、不更新”日益成為城市黨委、政府的共識。要創(chuàng)新完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制，堅持城市體檢評估先行，進一步擴面和深化，堅持問題導向，查找人民群眾身邊的急難愁盼，堅持目標導向，找出影響城市競爭力、承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項。將城市體檢發(fā)現(xiàn)的問題作為城市更新的重點，建立發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、評估效果、鞏固提升的工作路徑。
第二，建立城市更新規(guī)劃實施體系。城市更新的重點，是做優(yōu)存量，不斷完善城市功能、提升城市品質。要結合城市體檢評估結果，編制實施城市更新專項規(guī)劃，建立完善“專項規(guī)劃—片區(qū)策劃—項目實施方案”的規(guī)劃實施體系。在城市層面加強城市更新專項規(guī)劃的統(tǒng)籌，在片區(qū)層面加強城市更新片區(qū)策劃的深化設計，在項目層面加強城市更新項目實施方案的實施引導。同時，建立與城市更新相適應的城市設計制度，明確不同尺度的設計管理要求，引導項目精準實施。
第三，建立城市更新政策協(xié)同機制。完善用地政策，推動土地混合開發(fā)利用和用途依法合理轉換，盤活利用存量低效用地，完善不動產登記等全鏈條政策。加大中央預算內投資、超長期特別國債、中央財政專項資金等對城市更新支持力度，完善稅費減免政策，加大金融信貸支持，鼓勵社會資本參與。建立政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式，鼓勵產權所有人自主更新，引導經營主體參與，建立健全適應城市更新的建設、運營、治理體制機制，完善城市更新相關法規(guī)標準。
城市更新一頭連著人民群眾高品質生活，一頭連著經濟社會高質量發(fā)展，是推進城市現(xiàn)代化發(fā)展的重要抓手。要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，全面貫徹習近平總書記關于城市工作的重要論述，以《意見》印發(fā)為契機，深化理論研究支持，加強政策配套銜接，豐富地方實踐探索，嚴格落實各項任務，加力實施城市更新行動，讓城市現(xiàn)代化建設成果更多更公平惠及全體人民。
摘自 《中國建設報》 2025.05.21 鐘踐平
